Nous sommes heureux d’accueillir un nouvel auteur, très bon connaisseur du système de défense britannique. Son analyse précieuse nous permet d’ouvrir la rentrée. Merci à lui. LV

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Outre les pertes humaines, la crise sanitaire et sa gestion par le gouvernement de Sa Majesté a provoqué un tremblement de terre financier et une crise économique qui va durement affecter pour les cinq à six prochaines années le Royaume-Uni. Alors que gouvernement britannique est intervenu à grande échelle – et à l’encontre de la politique traditionnelle conservatrice – pour accompagner ses citoyens et tenter de maintenir les finances publiques, l’économie du Royaume-Uni tangue dangereusement sous les effets combinés du Brexit et de la pandémie.

Le plan de sauvetage des emplois contre le coronavirus coûtera à lui seul 10 milliards de livres sterling par mois et le gouvernement a promis de soutenir et garantir plus de 300 milliards de livres sterling de prêts aux entreprises. Dans le même temps, les recettes fiscales chutent de manière dramatique alors que le pays entre dans ce qui sera la récession la plus profonde depuis 300 ans. L’Office for Budget Responsibility (OBR) a prévu que le déficit atteindra 273 milliards de livres sterling, le plus important depuis la Seconde Guerre mondiale tandis que la Banque d’Angleterre prévoit une baisse du PIB de 20 à 25 % en 2020 (la prévision était de 14% en Mai).

Si les mesures prises pour protéger les individus et les entreprises peuvent être pleinement justifiées, le coût financier, économique et social se fera sentir pendant longtemps sur une société déjà fragilisée par l’interminable processus du BREXIT et les divisions profondes qu’il a engendrées. Pour rétablir l’équilibre des finances publiques, le chancelier de l’échiquier va devoir prendre des décisions drastiques. Sans tenter d’approuver ou d’analyser des théories économiques complexes, il existe probablement trois options principales :

• Coupes et austérité, une recette que les tories appliquent au Pays depuis 10 ans.
• Dépenses financées par la dette destinées à faire croître l’économie,
• Expérimentation de nouveaux modèles économiques radicaux tels que la théorie monétaire moderne (qui consiste, très basiquement, à imprimer plus d’argent) ou un Green New Deal qui abandonne les normes actuelles du capitalisme (Cette possibilité pouvant provoquer quelques hauts le cœur sur Fenchurch St et Poultry).

Boris Johnson, en bon populiste, est connu pour avoir désapprouvé la politique d’austérité de son propre parti mise en place à la suite du krach financier de 2008 qui mit sur le flanc les armées britanniques et la Royal Navy en particulier : elle y perdit l’Ark Royal et la Fleet air Arm, 4 bâtiments Type 22, les HMS Fort George and Largs Bay…et 5,000 marins…. Ceux-là mêmes qui manquent aujourd’hui et obligent à laisser des bâtiments de 1^er rang à quai. Il est donc peu probable que son gouvernement procède à une réduction forte des dépenses publiques. Cela lui serait politiquement préjudiciable. Le recours à l’emprunt pour stimuler la croissance est une voie plus probable. Cependant, certains ministères, comme celui de la Défense, qui sont considérés, comme en France, comme des variables d’ajustement disciplinées, pourraient encore être touchés.

L’engagement britannique de consacrer le minimum de 2% du PIB à la défense n’a pas vraiment été remis en question puisque même en cas de Brexit dur, l’économie britannique devait rester en (faible) croissance.

Si cet engagement des 2% devait être maintenu et ceci malgré la crise économique, alors une réduction de 20% du PIB équivaudrait mécaniquement à une baisse brutale d’au moins 6 milliards de livres sterling par an sur un budget de défense déjà insuffisant et affecté par la baisse de la livre sterling (rendant les achats auprès des USA plus coûteux). Des coupes drastiques, dépassant celles de 2010, sont alors possibles à moins que l’économie britannique, de facto en dehors du marché commun, ne rebondisse rapidement.

MoD ou NHS ?

Or, l’un des objectifs du gouvernement actuel, (qui fut aussi l’un de ses principaux engagements de campagne) est d’amener les territoires en difficulté du nord de l’Angleterre au niveau des régions plus riches du Sud-Est en termes d’infrastructures (de santé notamment) et d’attractivité. Bien avant la pandémie, le Trésor avait donc pour mission de supporter le coût d’une nouvelle politique infrastructurelle et de réinvestir massivement et rapidement dans la santé. Cette politique de santé coûteuse pourrait empêcher dans une certaine mesure les investissements commerciaux et les dépenses sociales et militaires.

Depuis deux mois, les demandes de consacrer une part encore plus grande de l’argent public au National Health Service (NHS) au prix de presque tout le reste et d’ériger le NHS en monument national intouchable gagnent en influence politique et risquent de rendre impossible une évaluation équilibrée des besoins anglais en matière de santé et de la nécessaire réforme de la santé publique, car si le NHS est très mal financé, son fonctionnement et son organisation sont complètement à revoir.

Néanmoins si la santé publique doit redevenir une priorité, elle ne peut occulter une situation mondiale préoccupante qui nécessite de préserver l’un des derniers (et même le dernier) leviers de puissance du Royaume-Uni : son potentiel militaire.

En effet, au-delà des crises ponctuelles et récurrentes (Moyen-Orient, Levant, Afrique du Nord…) deux exemples de menaces à long terme invitent à la réflexion et la prudence.

Le cas chinois

Encore récemment, il y avait une forte tendance au Royaume-Uni à fermer les yeux sur la Chine et à tolérer son comportement en échange d’investissements et de biens de consommation bon marché. Cet aveuglement allait jusqu’à confier le réseau 5G britannique à la société Huawei. Mais les actions du gouvernement chinois qui cacha au début la gravite de l’épidémie de COVID-19 jointe à la prise de conscience de l’empreinte profonde des intérêts chinois au Royaume-Uni et de leur puissance de lobbying ont amené ces 3 derniers mois le gouvernement britannique, en partie sous pression de l’opinion publique, à revoir sa position.

A cela s’ajoutent les revendications territoriales absurdes de la « ligne en neuf traits » du gouvernement chinois sur la majeure partie de la mer de Chine méridionale, la situation à Hong-Kong – auquel les Britanniques restent culturellement très attachés – et les menaces d’envahir Taiwan : ces tendances mettent la RPC sur une trajectoire de collision avec les États-Unis et de nombreux pays asiatiques et du Pacifique avec lesquels le Royaume-Uni entretient des liens étroits, à commencer par le Japon, Singapour et l’Australie.

Une confrontation régionale était possible, elle apparait de plus en plus probable. Bien que géographiquement lointain, ce qui se passe en Asie aura des conséquences sur les intérêts britanniques. L’opinion publique est désormais plus favorable à une politique plus dure à l’endroit de la Chine comme le démontre le soutien au premier déploiement lointain du HMS Queen Elizabeth en mer de Chine méridionale.

Le cas russe

L’économie russe ultra dépendante du pétrole et au Gaz, en contraction de près de 9% sur le second trimestre, a sérieusement ralenti et le taux d’approbation de Vladimir Poutine a chuté sensiblement. Régime autoritaire, soucieux de regagner de la profondeur stratégique sur ses frontières, le gouvernement russe pourrait-être tenté par une nouvelle aventure militaire sur ses frontières, comme il le fit en 2008 en Abkhazie et en Ossétie du Sud, en 2014 en Crimée ou encore au Dombass. La remontée en puissance des armées russes à coup d’investissements massifs, en particulier les systèmes d’armes nucléaires de nouvelle génération, fait craindre une action prochaine d’un président russe qui comprit en 2008 que « sa popularité interne et la stabilité de son régime étaient liées à la conduite de la guerre, et que les difficultés économiques ou sociales pouvaient être balayées d’un revers de la main en mettant en avant le mythe de la patrie assiégée d’ennemis[1] ».

La terre ou le grand large ?

Ces deux exemples illustrent bien le choix stratégique auquel doit procéder le Royaume – Uni dans les mois à venir et donc la question à laquelle doit répondre la prochaine SDSR (Revue stratégique de défense et de sécurité nationale) : Une priorité continentale ou maritime ?

Si la prochaine SDSR se veut crédible, elle devra procéder d’une réflexion qui (re)définit ce que le Royaume-Uni veut être dans le monde, la politique étrangère devant dicter la politique de défense.

Une partie de la sphère diplomatique et militaire pousse pour un Royaume-Uni qui serait une puissance de taille moyenne mais globale capable d’interagir et d’agir à l’échelle mondiale, pouvant de protéger ses intérêts et faire respecter le droit international en coalition avec d’autres. Ceux-là sont en faveur d’une Navy à nouveau puissante et d’une armée organisée sur le modèle des Marines US, réduite mais bien équipée.

L’autre partie exhorte le Royaume-Uni à revenir à une stratégie continentale héritée de la Guerre froide, se concentrant principalement sur l’armée de terre dont le modèle serait taillé pour la défense de l’Europe continentale. Malgré le Brexit, la sécurité du continent reste une inquiétude première de la Grande-Bretagne et le déploiement de troupes supplémentaires contribuerait à rassurer les anciens partenaires de l’UE.

Sans surprise, voici un choix qu’il est difficile de défendre en ce moment à Londres lorsque les principales nations européennes (exceptée la France) ne parviennent généralement pas à financer correctement leurs propres forces armées. A cela s’ajoute les tentatives de Bruxelles de créer ses propres structures de commandement qui dupliquent ou même sapent celles de l’OTAN ce qui n’aident pas les tenants de cette ligne. Enfin l’état de l’armée de terre elle-même n’aide pas cet argumentaire car nombreux matériels (à commencer par les Challengers et l’artillerie) souffrent de problèmes de maintenance et ont besoin de programmes de remplacement, dont certains ont été lancés mais étalés dans le temps. Outre le coût du matériel, une expansion significative de l’armée se heurterait de plus à un grave problème de recrutement. Enfin il n’y a plus de volonté politique et de soutien public aux déploiements de troupes britanniques sur le sol étranger. Dans un monde idéal, qui se confond souvent, au Royaume-Uni, avec le passé impérial, il serait certainement rassurant d’avoir une armée de terre forte dont la taille et les moyens constituerait une forme de dissuasion conventionnelle. Mais les investissements nécessaires pour reconstituer une « nouvelle armée britannique du Rhin ou des États baltes » au détriment de la Royal Navy sembleraient être le mauvais choix pour une nation maritime qui regarde au-delà de l’Europe.

Une stratégie maritime, elle, soutiendrait l’OTAN en sécurisant ses lignes d’approvisionnement vers l’Europe, serait plus maniable, expéditionnaire et mondiale. Les forces navales exercent une influence sans l’engagement politique lourd de mettre des troupes sur le terrain. La Royal Navy assurerait ainsi une présence soutenue et évolutive au Moyen-Orient et un soutien potentiellement rassurant pour ses alliés et partenaires en Asie-Pacifique qui ont pris une plus grande importance après le Brexit. Préoccupation plus directe, en cas de conflit, la Grande-Bretagne a frôlé la famine à deux reprises par blocus naval au XX^e siècle. En tant que nation insulaire entièrement dépendante de la mer, des forces navales fortes pour maintenir les voies maritimes ouvertes représentent une priorité et ne sont pas un « supplément facultatif ». Les développements technologiques n’invalident pas les leçons de l’histoire ou ne changent pas la géographie.

La Royal Navy aujourd’hui.

Une « Global Britain » doit donc reposer, en partie, sur une Royal Navy forte.

Sur le papier, la Royal Navy est une force dotée de 23 bâtiments de premier rang, 2 LPD,7 SNA et 4 SNLE soutenus par 54 autres navires (OPV, Chasseurs de mines, bâtiments spécialisés). A cette flotte de 450.300 tonnes s’ajoute la RFA (Royal Fleet Auxiliary) et ses bâtiments de soutien jaugeant 337.000 tonnes (source : MoD).

Sur le papier car depuis 2014 la situation est tout autre :

La Royal Navy affronte deux problèmes majeurs qui nuisent considérablement à son efficacité :

1.  Un problème de main d’œuvre depuis 2010, fruit de la décision de réduire ses effectifs de 5000 marins. Ce problème oblige la Royal Navy à laisser ses bâtiments à quai faute des équipages nécessaires à leur fonctionnement. Par exemple le HMS Daring (T45) est resté à quai depuis 18 mois faute d’équipage. Le cas du Daring n’est pas unique et plusieurs T23 (classe Iron Duke) sont également affectés.
2.  Un problème récurrent de maintenance et de refit. Améliorer les taux de disponibilité des bâtiments est un défi que le Ministre de la Défense Ben Wallace a priorisé depuis Octobre 2019, date de son entrée en fonction. Les retards du programme LIFEX (programme de modernisation des T23 dans l’attente de la livraison des T26) contribuent à réduire le nombre de navires disponibles. Actuellement, plus de la moitié des destroyers et frégates sont en attente ou en cours de radoub à Devonport (Plymouth). Sur ce point la faute n’est pas pleinement imputable à la RN qui est fortement tributaire de ses partenaires industriels. Ces derniers devant améliorer leurs performances. Babcock doit faire mieux avec le programme LIFEX (voir le cas du HMS Monmouth) et BAE Systems doit s’assurer que le projet de réaménagement et de remotorisation des destroyers de type 45 se déroule efficacement (voir le cas du HMS Dauntless en refit depuis 2015).

A ce jour seuls 3 des 6 T45 « Daring class » sont actuellement disponibles et 7 T23 sur 13 sont actuellement au bassin à Devenport dans le cadre du programme LIFEX dont 2 d’entre eux, Iron Duke et Lancaster, montrent des déformations structurelles graves retardant leur refit.

Il reste donc très peu d’options pour réduire le budget de la Royal Navy sans l’amputer définitivement de « core capacity ». Si, et probablement quand, le Trésor devra arbitrer et si la Navy s’avère encore une fois jouer le rôle de variable budgétaire – ce qui n’est pas encore certain – Il pourrait en résulter des mesures extrêmes telles que la suppression des LPD, la mise au bassin ou la vente d’un ou des deux porte-avions et l’annulation des frégates de type 31.

S’adapter……

Pour maintenir son rang et soutenir la politique de « Global Britain » ou simplement faire face aux défis sécuritaires en Europe et en Asie, la Royal Navy doit donc tenir deux priorités :

1/ Le recrutement et la gestion de sa main d’œuvre :

Le plus gros problème auquel est confronté la RN est le niveau de main-d’œuvre actuellement disponible. Il y a évidemment le fiasco de la politique de recrutement confiée à une entreprise privée, mais il y a surtout le problème de retenir le personnel expérimenté en service qui le quitte pour l’industrie pour des salaires plus important. La RN a besoin de 5000 hommes et femmes supplémentaires permettant d’armer la flotte dans son format actuel et permettre un cycle normal de rotation des effectifs donc de disponibilité des navires.

Avant d’envisager l’expansion de la flotte, il faut remettre à plat la politique de recrutement et la gestion des carrières qui, comme bon nombre de fonctions supports au sein du MoD, a été externalisée. Bon nombre des problèmes identifiés découlent de l‘externalisation de certaines fonctions et rôles chez des prestataires extérieurs. Il est largement temps pour la Navy – et c’est aussi vrai des deux autres armes – d’examiner attentivement ce que la privatisation apporte réellement et à quel point elle est coûteuse, financièrement et structurellement.

Le Ministre de la Défense britannique, ancien officier lui-même, disait d’ailleurs que cette thématique était un des clefs de l’expansion de la Flotte. Difficile, en effet, de demander des augmentations de crédits pour des navires supplémentaires quand on ne peut pas armer tous les bâtiments actuels.

2/ Le deuxième défi sera bien évidemment budgétaire :

Si une politique de dépenses publiques pour la croissance est adoptée, il peut également être beaucoup plus facile de plaider en faveur des dépenses de défense, du moins pour les équipements fabriqués principalement au Royaume-Uni. Le moment est sûrement venu pour le ministère de la Défense d’adopter une évaluation obligatoire des avantages économiques locaux, de l’argent retourné au Trésor et des gains à long terme au moment de décider à qui attribuer les contrats. Une grande partie de la base industrielle de défense au Royaume-Uni se trouve en Écosse, au nord ou au sud-ouest du pays et la stimulation des économies régionales avec de nouvelles commandes serait également conforme au programme de « soutien aux territoires » du gouvernement. Donner la priorité aux fabricants britanniques peut néanmoins entraîner des choix difficiles en terme capacitaires.

Par exemple, l’achat de F-35 (principalement fabriqués aux États-Unis) au-delà des 48 déjà commandés pourrait être réduit ou annulé ainsi que d’autres achats sur étagères de systèmes d’armes étrangers – souvent américains – éprouvés et fiables.

Quid ?

La SDSR de 2021 sera primordiale.

Contrairement à celle de 2015, elle ne pourra se contenter d’acter et planifier une remontée en puissance de la défense britannique.

Elle devra :

• Redéfinir la politique étrangère et militaire d’un pays qui depuis quatre ans vit dans un interminable incertitude politique et qui, comme le reste de l’Europe, va devoir affronter les conséquences économiques de la crise sanitaire et d’un BREXIT dur.
• -Revoir le schéma de ses forces et acter la réduction drastique, pour des raisons stratégiques, et les actuels impératifs budgétaires, soit de l’Armée de terre soit de la Marine britannique.
• En fonction du choix opéré, planifier une remontée en puissance des forces britanniques et de l’armée privilégiée.

La planification militaire ne doit pas reposer que sur du matériel : c’est l’enjeu de cette future SDSR.

La Grande-Bretagne n’a jamais été une puissance terrestre majeure. Son extraordinaire influence sur le monde fut bâtit sur des idées, au premier rang desquelles celle des droits individuels, celle de la primauté du droit et des institutions mais également sur une stratégie et un réseau adaptable et réactif d’alliances et sur la Royal Navy.

Après une phase d’après-Guerre froide consistant à supposer que le monde deviendrait progressivement plus stable et que le parapluie américain allait assurer une forme de sécurité mondiale, le Royaume-Uni semble enfin reprendre une autonomie afin de forger des alliances et favoriser les coopérations avec un large éventail de nations aptes préserver et développer ses intérêts.

C’est un jeu, vieux comme le monde, un jeu dans lequel la Grande-Bretagne a toujours excellé, n’omettant ni l’histoire, ni les contraintes de la géographie. Aussi brouillon que peut apparaitre le gouvernement actuel, gardons-nous de juger ce pays à l’aune des dix dernières années et de faire de son déclin un fait accompli, il dispose de capacités de rebond et d’un froid pragmatisme qui nous font parfois défaut.

Eric Lambert, directeur des affaires publiques, Victanis

Sources :

• RUSI
  • Report of RUSI First Sea Lord’s Sea Power Conference I Dr Sidharth Kaushal (9 Juillet 2019)
  • A Cheap and Cheerful Royal Navy? I Peter Roberts (2016)
  • From Japan: A View of ‘Global Britain’ and the UK Integrated Review I Vice Admiral (Ret’d) Otsuka Umio (Avril 2020)
  • Note de l’auteur participant au Royal Navy / RUSI Digital Seminar: The Role of the Navy in National Resilience (2020)
  • Requirements for the UK’s Amphibious Forces in the Future Operating Environment I Dr Sidharth Kaushal and land warfare fellow Dr Jack Watling (2020)
• FT
  • UK’s military seeks new place in world after Brexit I Helen Warrell. 23 Dec 2019
• UK MoD
• Janes
• House of Commons Defence Select Committee I
  • Audition de M.Ben Wallace I Ministre de la defense UK (Oct 2019)

[1] Thorniké Gordadzé Chercheur et enseignant à l’Institut d’Etudes Politiques de Paris, ancien ministre de l’intégration européenne de la Géorgie, tribune parue dans Le Monde le 13 Août 2018 sous le titre « La guerre russo-géorgienne a parachevé la formation de la vision poutinienne des relations internationales »