OTAN : renaissance ou simple répit ?

Le sommet de l’Alliance atlantique qui s'est déroulé fin juin à Madrid a affiché une unité retrouvée des alliés, après trois années difficiles. La guerre en Ukraine a simplifié l'approche commune qui a donné lieu à un nouveau concept, l'adhésion de deux nouveaux membres et une posture défensive renforcée. Pour autant, les divergences structurelles demeurent et la renaissance proclamée pourrait n'être qu'un simple répit.

L’Alliance atlantique vient de réunir des chefs d’État et de gouvernement, lors d’un sommet tenu à Madrid du 28 au 30 juin 2022. Il s’agit incontestablement d’un sommet de référence même s’il faut rester circonspect quant à son caractère « historique ». Tout est-il en effet revenu comme avant ? Cette alliance qui était en état de « mort cérébrale » connaît-elle une renaissance ou s’agit-il seulement d’un répit temporaire ?

L’unité manifestée

En quelques mots, cette réunion a permis une manifestation d’unité qui était peut-être inattendue si on se reporte douze mois en arrière autour d’un nouveau concept stratégique, de l’adhésion de deux membres à l’issue d’un processus technique, de déclarations assez fortes vis-à-vis de la Russie mais aussi de la Chine, enfin de l’adoption d’une posture stratégique décidée avec un renforcement des forces en alerte.

Incontestablement, les Alliés étaient satisfaits de se retrouver et de manifester leur unité. D’une certaine façon, ils la retrouvaient après de fortes divergences, sur lesquelles nous reviendrons. Mais la guerre en Ukraine suscitée par l’agression russe a permis à l’Alliance de revenir à l’essentiel : elle existe d’abord pour contrer toute menace externe et aujourd’hui, il s’agit d’abord de la Russie.

À cet égard, constatons la réussite et en même temps la limite de ce dispositif : la ligne rouge absolue que constitue la frontière des pays de l’Alliance a parfaitement tenu sa fonction, puisque Moscou n’a jamais, au cours de la crise, cherché à la tester : preuve de l’efficacité de la dissuasion alliée. Cette dissuasion est multiforme : conventionnelle, bien sûr, mais surtout nucléaire puisque l’Alliance bénéficie de la garantie américaine. Le seuil nucléaire, expression de la rhétorique de la dissuasion nucléaire, a parfaitement joué son rôle.

Pour autant, ce seuil nucléaire a aussi empêché l’Alliance d’aller plus loin : c’est le caractère nucléaire d’un éventuel conflit avec la Russie qui empêche l’Alliance (et les Alliés) de soutenir l’Ukraine plus avant. Il faut éviter soigneusement la cobelligérance, donc ne pas envoyer de troupes et mesurer très précisément les appuis que l’on fournit à Kiev : oui au renseignement, à l’appui cyber ou spatial, à tout ce qui n’est pas apparent ; oui à des armes portatives antichar voire à des canons. Non à des avions ou des chars, considérés comme trop agressifs. Aussi le sommet manifeste-t-il tout son soutien à l’Ukraine, même si ce soutien a des limites évidentes.

Nouveau concept

Un nouveau concept stratégique a été adopté. Depuis 1991, l’Alliance publie environ toutes les décennies un tel concept. Le précédent datait de 2010. Celui-ci a été décidé il y a plusieurs mois, en réponse à la déclaration du P^dt Macron sur la « mort cérébrale de l’Otan ». Face au trouble suscité, un rapport des sages avait recommandé l’écriture d’un nouveau concept. Il devait constituer le moyen de réunir les alliés jusqu’à cet hiver et les principes qui devaient y figurer agitaient experts et responsables.

La guerre en Ukraine a simplifié l’exercice puisque le document a été finalement facile à écrire : on y trouve une description de l’environnement stratégique, puis la répétition sans surprise des trois tâches de l’alliance : dissuasion et défense, prévention et gestion des crises, sécurité coopérative, sans réelle innovation. En revanche, le tableau stratégique mérite l’attention.

Ainsi, « la Fédération de Russie constitue la menace la plus importante et la plus directe pour la sécurité des Alliés ». La Russie passe donc du statut de partenaire difficile à menace clairement désignée. Cela tranche un débat récurrent entre Alliés : les uns ne voyaient l’Alliance que sous l’ombre de la menace russe, les autres plaidaient pour une approche plus complexe. La guerre a donné raison aux premiers, du moins dans le texte. L’Alliance revient ainsi à une de ses missions fondamentales, définies en 1951 (au tout début de la Guerre froide) par son premier secrétaire général, Lord Ismay : « to keep the Americans in, the Soviets out and the German down » (inclure les Américains, exclure les Soviétiques, soumettre les Allemands). L’Alliance retourne à ses fondamentaux et à ses deux premières tâches.

Mais le concept écrit aussi que « la République populaire de Chine affiche des ambitions et mène des politiques coercitives qui sont contraires à nos intérêts, à notre sécurité et à nos valeurs ». L’Alliance doit donc « répondre aux défis systémiques » que constitue la Chine. Ici aussi, on constate un durcissement du discours par rapport aux déclarations antérieures, où nombre de pays européens voulaient modérer le discours américain pour promouvoir le maintien d’une certaine relation avec Pékin. Mais le durcissement de la direction chinoise d’un côté, visible depuis trois ans, son soutien tacite apporté à la Russie, enfin la prééminence d’une priorité stratégique américaine sur la question ont écarté les réserves anciennes.

Des adhésions à venir

L’Alliance ne souffre pas, comme l’UE, d’un débat sur son élargissement. Aussi a-t-elle accueilli favorablement les candidatures de la Finlande et de la Suède, qui mettaient fin à des politiques anciennes de neutralité (1945 sous contrôle soviétique pour la 1^ère, 1814 pour la 2^nde). Notons que les deux pays vont négocier avec l’Alliance (plans de défense, interopérabilité de la planification et des réseaux, postes dans la structure) aux termes du Membership Action Plan (MAP). Ce processus pourrait être conclu d’ici le prochain sommet (2023 à Vilnius).

Les 30 deviendront donc alors 32 et l’Otan se renforcera, car personne ne doute de la qualité opérationnelle des armées des deux impétrants. Surtout, cela permettra de mieux protéger les trois États baltes qui étaient isolés au bout de la mer Baltique, tandis que la frontière directe avec la Russie s’allongera de 1300 km.

Nouvelle posture, non pas Guerre froide

Ce renforcement de l’Alliance passe par un durcissement logique de sa posture : ainsi, les forces qui se relevaient dans le dispositif de « présence avancée renforcée » verront-elles leur augmentation (décidée ce printemps) pérennisée avec donc plusieurs bataillons déployés. Simultanément, les Alliés augmenteront leurs budgets de défense (mais ils le promettaient depuis 2014). Enfin, les forces en alerte (la NRF) seront augmentées, passant de 45 000 h à 300 000 (même si de nombreux experts doutent de la possibilité d’une telle augmentation, qui tiendrait plus de l’affichage que de la mise en œuvre réelle).

Cependant, on est loin d’un retour à la Guerre froide, quand les corps d’armée s’alignaient le long de la frontière entre les deux Allemagnes, tous au niveau d’alerte le plus élevé. En effet, les Alliés semblent avoir fait attention à ne pas contrevenir à un principe qui date de l’Acte fondateur OTAN-Russie, signé en 1997, quand il fallait garder la confiance de Moscou : celui de ne pas installer de troupes permanentes sur le territoire des nouveaux membres. Ainsi, il est peu probable que l’on déploie en permanence des forces chez les nouveaux membres tandis que le dispositif de « présence avancée renforcée », par le système des relèves permanentes, permet de ne pas être officiellement installé de façon permanente. La Russie est une menace mais on fait attention à ne pas aller trop loin, dans une sorte d’escalade mesurée.

Nous ne sommes en effet pas en présence d’une nouvelle Guerre froide : d’abord, le bloc occidental n’a pas la capacité d’entraînement qu’il pouvait avoir il y a quarante ans ; ensuite, les Russes ne présentent pas de projet idéologique comme le faisaient les Soviétiques ; enfin, le reste du monde refuse d’entrer dans la querelle. Autrement dit encore, cette nouvelle guerre civile européenne n’entraîne plus la planète tandis que l’opposition entre les États-Unis et la Chine ne constitue pas un nouvel affrontement bipolaire ordonnant le monde.

Les divergences demeurent

Ce sommet de l’unité contraste avec les difficultés constatées au cours des dernières années. Or, les divergences demeurent. Certes, l’Alliance est le lieu où les Alliés aiment à se disputer entre eux pour parvenir à un consensus, il en a toujours été ainsi au cours des 70 dernières années. Pour autant, cette unité n’est pas forcément le signe d’une renaissance, peut-être seulement d’un répit.

En effet, les causes de désagrément qui existaient il y a trois ans, lors de la déclaration d’E. Macron, sont toujours là. Les États-Unis de Trump ont laissé place à un J. Biden dont la politique extérieure n’est pas aisément lisible (AUKUS, retrait d’Afghanistan) et qui est surtout en grande difficulté politique. Les Républicains peuvent gagner les élections de mi-mandat en novembre et la présidentielle dans deux ans. Le « keep Americans in » serait alors questionné, cette fois par Washington. La Turquie reste ambiguë, comme on l’a noté avec la menace de veto et les conditions posées à l’adhésion des pays scandinaves.

Enfin et surtout, l’Europe elle-même reste divisée. Les radicaux d’un côté (Britanniques Polonais, Baltes) s’opposent aux prudents (Allemagne, France, Italie, Espagne) sur ce que doit être l’Alliance. Le cas français reste exceptionnel : jouant au bon élève dans l’Alliance mais promouvant une autonomie stratégique européenne, il dénote pour une raison simple : Paris possédant l’arme nucléaire n’a pas besoin de l’Otan pour sa défense et peut donc envisager d’autres solutions. Pour tous les autres, l’Alliance est la première muraille de la défense de l’Europe. La défense européenne (au sein de l’UE) n’apparaît au mieux que comme un complément : tant que Washington conservera son rôle de garant de dernier ressort.

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